養(yǎng)老項(xiàng)目PPP模式應(yīng)用研究

沈  星

（江蘇省設(shè)備成套有限公司工程咨詢分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：“十三五”期間，我國(guó)在承受解決養(yǎng)老問題巨大壓力的同時(shí)，養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)也迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。現(xiàn)結(jié)合PPP模式特點(diǎn)以及養(yǎng)老項(xiàng)目的特點(diǎn)，分析養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式，提出PPP模式成功運(yùn)作的保障措施及建議，供類似養(yǎng)老PPP項(xiàng)目應(yīng)用借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式；養(yǎng)老項(xiàng)目；運(yùn)作模式；實(shí)施建議

0  引言

自2014年開始，國(guó)務(wù)院及中央各部委相繼出臺(tái)了一系列PPP指導(dǎo)文件和意見，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委相繼推出PPP示范項(xiàng)目及項(xiàng)目庫(kù)，力推政府和社會(huì)資本合作模式以緩解中央及地方政府財(cái)政壓力、降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、盤活存量資產(chǎn)、增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的有效供給。

我國(guó)從2000年開始正式邁入老齡化社會(huì)，截止2014年底，我國(guó)60周歲及以上老年人口總數(shù)約2.12億。近年來，我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有所發(fā)展，初步建立了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會(huì)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式以居家養(yǎng)老為主，但在計(jì)劃生育的后遺癥下，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了高齡化、小型化趨勢(shì)，家庭養(yǎng)老功能逐步減弱，家庭養(yǎng)老模式已無法獨(dú)立應(yīng)對(duì)社會(huì)老齡化的挑戰(zhàn)。我國(guó)社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)還只是剛剛起步，各項(xiàng)服務(wù)職能還不十分完善，存在服務(wù)站設(shè)施不夠完善、服務(wù)專業(yè)化水平低、服務(wù)力量薄弱等問題。因此“十三五”期間，我國(guó)在面臨解決養(yǎng)老問題巨大壓力的同時(shí)，養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)也迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。

目前，與龐大的老年人口相比，我國(guó)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量明顯偏低，建設(shè)資金缺口較大，因此有必要對(duì)現(xiàn)有的政府單一提供養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，探索PPP模式建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。采用PPP模式建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目，不僅可以充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，提供強(qiáng)有力的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)資金支持，而且可以改善運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

1  PPP模式含義、特點(diǎn)及適用領(lǐng)域

1.1  PPP模式含義

根據(jù)現(xiàn)已出臺(tái)的相關(guān)政策文件，可以認(rèn)為，PPP是指財(cái)政資金（Public）與非財(cái)政資金（Private），在不表現(xiàn)為政府負(fù)債的前提下，基于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入及/或財(cái)政補(bǔ)貼，在不少于10年的合作期限內(nèi)，共同完成政府基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目（Partnership）。

1.2  PPP模式特點(diǎn)

PPP是政府和社會(huì)資本以平等的身份進(jìn)行協(xié)商并訂立合同，從而達(dá)到雙方共贏的目的。對(duì)政府方而言，通過與社會(huì)資本合作，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開，同時(shí)引入社會(huì)資本后有利于提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。對(duì)社會(huì)資本而言，通過參與政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，有利于盤活社會(huì)存量資本，同時(shí)通過全生命周期的有效管理，實(shí)現(xiàn)投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的有效整合，從而降低總體投入，提高社會(huì)資本的盈利水平。

1.3  PPP模式適用領(lǐng)域

根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），PPP模式主要適用領(lǐng)域包括：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域。

養(yǎng)老保障體系建設(shè)是當(dāng)下我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域的重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容，屬于PPP相關(guān)政策文件支持的領(lǐng)域范圍，適宜采用PPP模式進(jìn)行實(shí)施。

2  養(yǎng)老項(xiàng)目PPP模式操作流程

2.1  養(yǎng)老PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

從項(xiàng)目類型來看，截至2016年5月10日，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)共有入庫(kù)養(yǎng)老項(xiàng)目203個(gè)，總投資金額1 349.8億元。其中，綜合養(yǎng)老業(yè)項(xiàng)目125個(gè)，占比62%；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目41個(gè)，占比20%；老年公寓項(xiàng)目37個(gè)，占比18%。

從回報(bào)機(jī)制來看，政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助三種模式都有，入庫(kù)項(xiàng)目中以使用者付費(fèi)項(xiàng)目最多，數(shù)量為148個(gè)，占比73%；其次為可行性缺口補(bǔ)助，數(shù)量占比24%；政府付費(fèi)項(xiàng)目最少，數(shù)量占比約3%。

2.2  養(yǎng)老PPP項(xiàng)目操作流程

參照《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），養(yǎng)老PPP項(xiàng)目操作流程分為項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交五個(gè)階段，每個(gè)階段主要工作如下：

（1）項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段：成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府出資代表；開展PPP項(xiàng)目前期論證（物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證），編制項(xiàng)目實(shí)施方案并報(bào)批。

（2）項(xiàng)目采購(gòu)階段：開展前期意向性磋商談判，明確技術(shù)、商務(wù)邊界條件，編制項(xiàng)目法律文件；發(fā)布PPP項(xiàng)目采購(gòu)招標(biāo)信息，發(fā)布評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則、程序等；簽訂項(xiàng)目PPP合作協(xié)議，成立項(xiàng)目公司，簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

（3）項(xiàng)目執(zhí)行階段：簽訂貸款、設(shè)計(jì)、建設(shè)等合同，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收等；項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼按年支付（如有）。

（4）項(xiàng)目移交階段：組建項(xiàng)目移交工作組，制定移交標(biāo)準(zhǔn)，移交項(xiàng)目。

2.3  養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式分析

2.3.1  養(yǎng)老PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)

由政府出資人與社會(huì)資本合資（或社會(huì)資本獨(dú)資）成立項(xiàng)目公司，在PPP合作期內(nèi)完成養(yǎng)老項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，通過項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入和政府財(cái)政補(bǔ)貼收回建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本并獲取合理利潤(rùn)。合作期滿后，由項(xiàng)目公司按既定的移交標(biāo)準(zhǔn)向政府指定的部門移交。

以我公司提供咨詢服務(wù)的近期已落地的淮安養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園•陽光新城項(xiàng)目為例，項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)示意圖如圖1所示。

圖1  項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)示意圖

2.3.2  投融資

PPP模式下社會(huì)資本要承擔(dān)包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、融資的大部分職能，項(xiàng)目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務(wù)，政府在項(xiàng)目公司中股權(quán)比例原則不超過50%，政府不承擔(dān)項(xiàng)目公司的償債責(zé)任。

在引入社會(huì)資本投資后，項(xiàng)目的建設(shè)資金通過股權(quán)融資和債務(wù)融資獲得。股權(quán)融資由中標(biāo)社會(huì)投資人和政府出資人代表按照股比提供自有資金，按建設(shè)進(jìn)度需要逐步到位，債務(wù)融資由項(xiàng)目公司按照有關(guān)政策向金融機(jī)構(gòu)融資，必要時(shí)需要社會(huì)資本提供相應(yīng)的擔(dān)保。建設(shè)期間項(xiàng)目公司應(yīng)確保項(xiàng)目資本金及融資資金按計(jì)劃分期足額到位。

2.3.3  土地

根據(jù)國(guó)土資源部的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》，依據(jù)營(yíng)利性、非營(yíng)利性的性質(zhì)差別，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地可分別采取租賃、出讓等有償方式和劃撥方式供地。經(jīng)養(yǎng)老主管部門認(rèn)定的非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地可采取劃撥方式供地。營(yíng)利性養(yǎng)老用地應(yīng)以租賃、出讓等有償方式供地。

隨著PPP項(xiàng)目的推行，用地政策逐漸明確，根據(jù)國(guó)土資源部印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》的通知（國(guó)土資廳[2016]38號(hào)），采用政府和社會(huì)資本合作方式（PPP模式）實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，相關(guān)用地需要有償使用的，可將通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施。

2.3.4  建設(shè)

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，已通過招標(biāo)方式選定的項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)。對(duì)于項(xiàng)目具備施工資質(zhì)，中標(biāo)的社會(huì)投資人可直接進(jìn)行施工。對(duì)于不具備相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)工程，應(yīng)通過公開招投標(biāo)的方式選擇具備相關(guān)資質(zhì)的施工單位進(jìn)行施工。

2.3.5  運(yùn)營(yíng)

項(xiàng)目建設(shè)完工后，由項(xiàng)目公司對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，項(xiàng)目公司應(yīng)籌措運(yùn)營(yíng)全部資金。項(xiàng)目公司可以自行組織力量完成項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理或委托由當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)代理項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，也可委托有相應(yīng)資信、技術(shù)力量、有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)中介單位代理項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，保障養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助模式下，運(yùn)營(yíng)階段，政府根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，根據(jù)考評(píng)結(jié)果支付項(xiàng)目公司相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

2.3.6  稅收

養(yǎng)老項(xiàng)目可能涉及土地使用稅、增值稅、企業(yè)所得稅等，為維護(hù)市場(chǎng)公平，在主體稅種方面，對(duì)于PPP項(xiàng)目的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，國(guó)家暫時(shí)沒有出臺(tái)特殊的優(yōu)惠政策，但針對(duì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移移交環(huán)節(jié)，近日財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于支持政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的稅收優(yōu)惠政策的建議》的意見征求稿，建議免除PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目公司成立階段發(fā)生的有關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所涉及的稅收和執(zhí)行到期后發(fā)生的有關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移所涉及的稅收。

3  養(yǎng)老PPP項(xiàng)目實(shí)施過程建議

3.1  各部門緊密合作，加快推進(jìn)項(xiàng)目前期工作

政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)施涉及財(cái)政、行業(yè)主管部門、國(guó)土、發(fā)改、稅務(wù)等多個(gè)部門，政府部門應(yīng)當(dāng)組建專門的PPP項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，作為PPP項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查監(jiān)督等工作，以實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的。PPP模式是一種創(chuàng)新的投融資模式，與傳統(tǒng)建設(shè)工程項(xiàng)目相比，PPP模式除了履行立項(xiàng)等基建審批手續(xù)外，還需進(jìn)行PPP模式審批及項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)及項(xiàng)目財(cái)政性支出（如有）審批手續(xù)。實(shí)施機(jī)構(gòu)要聯(lián)合有關(guān)部門建立并聯(lián)審批機(jī)制，在科學(xué)論證、遵守程序的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)前期工作。

3.2  做好項(xiàng)目前期評(píng)估工作

在項(xiàng)目識(shí)別階段，由財(cái)政部門匯總行業(yè)主管部門，從定性和定量?jī)煞矫骈_展物有所值評(píng)價(jià)工作，同時(shí)，為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、財(cái)政一般公共預(yù)算支出情況，統(tǒng)籌考慮當(dāng)期及長(zhǎng)遠(yuǎn)需實(shí)施的PPP項(xiàng)目，對(duì)政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證。

3.3  合理劃分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，公共部門需盡力降低前期風(fēng)險(xiǎn)，做好盡職調(diào)查，識(shí)別出各種風(fēng)險(xiǎn)因素并進(jìn)行評(píng)估，項(xiàng)目識(shí)別階段，做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)定時(shí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益及回報(bào)掛鉤，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)應(yīng)獲得相應(yīng)的回報(bào)。使風(fēng)險(xiǎn)能夠在政府和社會(huì)資本間合理共擔(dān)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督機(jī)制，從技術(shù)、組織、計(jì)劃實(shí)施、內(nèi)外參與、法律責(zé)任等方面建立健全風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督機(jī)制。

3.4  加大評(píng)價(jià)及監(jiān)管力度

實(shí)施機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)組織實(shí)施，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立議事協(xié)調(diào)及聯(lián)審機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，建立履約管理、行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)，有力有序推進(jìn)PPP工作，建立對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制，在明確社會(huì)資本方的績(jī)效監(jiān)測(cè)和質(zhì)量控制等義務(wù)的基礎(chǔ)上，充分保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的履約管理。鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)依法對(duì)外公開，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，要根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定調(diào)整價(jià)格、補(bǔ)貼，給予獎(jiǎng)懲，激勵(lì)社會(huì)資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。

4  結(jié)語

中國(guó)引入PPP模式的時(shí)間尚短，相關(guān)法律法規(guī)正逐步完善，PPP模式套路正逐步成熟。PPP模式下養(yǎng)老項(xiàng)目開發(fā)，在緩解政府財(cái)政壓力、活躍民間資本、提升運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等方面意義重大，若能合理使用，必會(huì)為當(dāng)前的養(yǎng)老行業(yè)帶來新的驅(qū)動(dòng)力和跨越式發(fā)展。