污水處理TOT項(xiàng)目定價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)要素分析

孫玉清  張  慧

（江蘇省設(shè)備成套有限公司工程招標(biāo)咨詢分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：TOT特許經(jīng)營(yíng)模式在我國(guó)城市污水處理中正得到越來(lái)越多的應(yīng)用，政府將修建完工的污水處理廠項(xiàng)目移交給投資者運(yùn)營(yíng)，投資者通過(guò)收費(fèi)獲得回報(bào)?，F(xiàn)結(jié)合南京城東污水處理項(xiàng)目，通過(guò)總成本費(fèi)用、基礎(chǔ)進(jìn)水量、投資收益率，重點(diǎn)分析了污水處理定價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)要素及TOT定價(jià)模型，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外污水處理定價(jià)實(shí)踐提出了污水處理TOT項(xiàng)目定價(jià)的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：污水處理；TOT；定價(jià)；風(fēng)險(xiǎn)要素

0  引言

財(cái)政部于2014年9月23日發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出運(yùn)用社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP運(yùn)營(yíng)模式，擴(kuò)大融資渠道，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)效率，并實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本等相關(guān)方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及利益共享。隨著PPP理念的升級(jí)和出臺(tái)更多的規(guī)范政策，南京市城東污水處理項(xiàng)目于2015年11月26日正式簽署PPP項(xiàng)目合同，以特許經(jīng)營(yíng)TOT方式采用“固定轉(zhuǎn)讓價(jià)，競(jìng)投服務(wù)單價(jià)”的方式選擇社會(huì)資本，由此可以看出，污水處理項(xiàng)目定價(jià)是特許經(jīng)營(yíng)模式的核心，而項(xiàng)目定價(jià)的合理性也有利于項(xiàng)目相關(guān)方緊密合作，并吸引社會(huì)資本積極參與污水處理項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的成功。本文結(jié)合南京城東污水處理項(xiàng)目，通過(guò)總成本費(fèi)用、基礎(chǔ)進(jìn)水量、投資收益率，重點(diǎn)分析了污水處理價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)影響因素，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外污水處理定價(jià)實(shí)踐提出了污水處理定價(jià)的相關(guān)建議。

1  污水處理TOT項(xiàng)目發(fā)展歷程

城市污水處理廠是現(xiàn)代化城市建設(shè)中不可缺少的組成部分。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市污水處理發(fā)展迅速，中國(guó)城市污水處理廠在新中國(guó)成立之初只有幾座，總設(shè)計(jì)處理能力4萬(wàn)t/日，而截至2015年底，我國(guó)污水處理廠超過(guò)5 000座，總設(shè)計(jì)處理能力近2億t/日，全國(guó)各大城市及85%以上的縣城均已建成城鎮(zhèn)污水處理廠。

污水處理作為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是由國(guó)家財(cái)政投資建設(shè)，形成了政府壟斷經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)格局，但是卻普遍存在著污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，導(dǎo)致污水處理廠虧損運(yùn)營(yíng)，在國(guó)家出臺(tái)相關(guān)的政策鼓勵(lì)以特許經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的背景下，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在污水處理廠投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的主導(dǎo)作用。根據(jù)環(huán)保部測(cè)算，未來(lái)將投資超千億元用于污水處理項(xiàng)目的新建和改造，年運(yùn)營(yíng)費(fèi)用接近千億元，污水處理采用特許經(jīng)營(yíng)模式有利于緩解巨大的資金壓力，全國(guó)已經(jīng)建成的幾千座、日處理上億噸的污水處理廠如何擺脫虧損經(jīng)營(yíng)的模式，TOT特許經(jīng)營(yíng)模式應(yīng)運(yùn)而生。

所謂TOT，即政府部門將建成的污水處理項(xiàng)目設(shè)施移交給投資者運(yùn)營(yíng)，通常投資者需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，通過(guò)收費(fèi)獲得回報(bào)，特許期滿后將經(jīng)營(yíng)權(quán)及污水設(shè)施無(wú)償移交給政府方。以南京城東污水處理廠為例，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格4億元，社會(huì)資本以0.742元/m³的初始污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)中標(biāo)，中標(biāo)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于控制價(jià)，所以，TOT模式對(duì)解決現(xiàn)有污水處理廠經(jīng)營(yíng)困難的局面將有很大的幫助。

2  定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)要素

污水處理項(xiàng)目采用TOT模式雖然能化解政府對(duì)污水處理廠經(jīng)營(yíng)困難的局面，同時(shí)解決資金短缺的問(wèn)題，但是對(duì)于長(zhǎng)達(dá)幾十年的特許經(jīng)營(yíng)期，污水處理服務(wù)單價(jià)如何確定、存在著哪些風(fēng)險(xiǎn)將是影響TOT項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵因素。采用TOT模式的污水處理項(xiàng)目的預(yù)期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)綜合考慮總成本費(fèi)用、基礎(chǔ)進(jìn)水量、投資收益率等。

2.1  總成本費(fèi)用

污水處理總成本費(fèi)用主要包括運(yùn)行成本、投資成本。運(yùn)行成本主要是在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)為生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)所發(fā)生的全部費(fèi)用，主要包括材料及動(dòng)力費(fèi)、職工薪酬、折舊費(fèi)、攤銷費(fèi)、修理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、尾水、尾氣、污泥處置費(fèi)用及其他費(fèi)用等；投資成本主要包括銀行利息和稅收等?？偝杀举M(fèi)用是污水處理費(fèi)用定價(jià)的重要因素，其中，污水處理工藝直接影響著污水處理廠的運(yùn)行成本，常見(jiàn)的污水處理工藝包括A/B、A/O、A²/O、氧化溝、SBR、MBR等，不同的處理工藝直接影響藥劑的選擇、污泥含水率的控制等，進(jìn)而直接對(duì)污水處理單價(jià)產(chǎn)生非同小可的影響。例如：南京城東污水處理廠采用的是A²/O工藝，污泥脫水后含水率降至60%以下外運(yùn)處置，而同樣采用TOT模式的仙林污水處理廠整體采用A²/O+MBR工藝，污泥脫水后含水率降至80%以下外運(yùn)處置，仙林污水廠TOT污水處理服務(wù)費(fèi)中標(biāo)價(jià)比城東污水高出0.548元/m³，可見(jiàn)在總成本費(fèi)用下，污水處理工藝的選擇對(duì)污水處理費(fèi)定價(jià)的影響。

2.2  基礎(chǔ)進(jìn)水量

污水的進(jìn)水量以及進(jìn)水水質(zhì)是污水處理費(fèi)的主要征收依據(jù)，所以，污水處理TOT項(xiàng)目對(duì)于基礎(chǔ)進(jìn)水量的設(shè)定往往比較敏感，容易被誤解為給社會(huì)資本提供固定回報(bào)。污水處理項(xiàng)目TOT模式能夠具備運(yùn)營(yíng)條件的一個(gè)關(guān)鍵因素在于“廠網(wǎng)分離”，首先，“廠網(wǎng)分離”的商業(yè)模式源自污水收費(fèi)水平無(wú)法像供水行業(yè)補(bǔ)償整個(gè)污水廠網(wǎng)系統(tǒng)的全成本。其次，“廠網(wǎng)分離”更有利于基礎(chǔ)進(jìn)水量的設(shè)定，地方政府負(fù)責(zé)污水處理進(jìn)水管網(wǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，實(shí)際的污水處理量很難被社會(huì)資本預(yù)測(cè)和管控，通常政府通過(guò)提供最低需求承諾使得社會(huì)資本減少對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的判斷，將溢價(jià)風(fēng)險(xiǎn)從污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)中剔除。因此，為了進(jìn)一步減少進(jìn)水量變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，基礎(chǔ)進(jìn)水量為污水處理TOT項(xiàng)目中常設(shè)條件，政府分擔(dān)了原污水供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目服務(wù)區(qū)內(nèi)污水產(chǎn)生量或接管率實(shí)際情況與預(yù)測(cè)偏差較大，將導(dǎo)致污水處理廠進(jìn)廠污水量達(dá)不到設(shè)計(jì)規(guī)模，使污水處理廠出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)虧損，所以，為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)合理設(shè)置基礎(chǔ)進(jìn)水量，在當(dāng)進(jìn)廠污水量未達(dá)到或超過(guò)基礎(chǔ)進(jìn)水量時(shí)，南京城東污水處理TOT項(xiàng)目通過(guò)設(shè)定“不足單價(jià)”或“超進(jìn)單價(jià)”的方式，既保障項(xiàng)目公司資本性投入的正?；厥眨志S護(hù)了政府的合理利益。

2.3  投資收益率

投資收益率是社會(huì)資本進(jìn)入污水處理TOT項(xiàng)目的主要考量指標(biāo)，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)合理的投資收益率能保證污水處理項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)并獲得一定的利潤(rùn)，投資收益率與特許價(jià)格成正比關(guān)系，因此污水處理TOT項(xiàng)目污水處理費(fèi)價(jià)格確定的另一個(gè)重要因素為投資收益率，投資收益率通常以長(zhǎng)期貸款利率為基礎(chǔ)，同時(shí)考慮借款利率、自有資金內(nèi)部收益率、通貨膨脹、機(jī)會(huì)成本和風(fēng)險(xiǎn)因素等，南京城東污水處理TOT項(xiàng)目最終確定投資收益率為不超過(guò)同期人民銀行貸款基準(zhǔn)利率下浮10%～12%。

3  現(xiàn)金流量法下的定價(jià)模型分析

污水處理TOT項(xiàng)目特許期不包含項(xiàng)目建設(shè)期，采用現(xiàn)金流量法下的財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值FNPV構(gòu)建價(jià)格模型，應(yīng)當(dāng)去除污水處理廠建設(shè)期的凈現(xiàn)值：

式中，FNPV為污水處理TOT項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)壽命期內(nèi)的凈現(xiàn)值；T為污水處理TOT項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)壽命期；n為污水處理TOT項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)壽命期的第n年；Q為污水處理TOT日處理量（m³/d）；P為污水處理TOT特許價(jià)格（元/m³）；C為污水處理TOT經(jīng)營(yíng)成本（元/m³）；r為污水處理TOT投資收益率。

當(dāng)FNPV≥0時(shí)，說(shuō)明污水處理運(yùn)營(yíng)期內(nèi)總收益大于或等于運(yùn)營(yíng)總成本，因此使整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期的凈現(xiàn)金流量之和為零的價(jià)格即為臨界特許價(jià)格。結(jié)合南京城東污水處理廠項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)期30年，2015年平均日污水處理量17萬(wàn)m³，2015年年生產(chǎn)成本約為8 500萬(wàn)元，投資收益率按2015年8月26日長(zhǎng)期貸款利率5%，在不考慮價(jià)格調(diào)整及風(fēng)險(xiǎn)變量對(duì)特許期內(nèi)主要因素影響的前提下，FNPV≥0，則：

經(jīng)試算得到該污水處理TOT項(xiàng)目的特許價(jià)格為P≥1.37元/m³，目前南京市居民生活污水處理費(fèi)為1.42元/m³，城東污水處理TOT項(xiàng)目的中標(biāo)特許價(jià)格為0.742元/m³，初步認(rèn)為該項(xiàng)目以TOT模式運(yùn)營(yíng)能夠滿足政府及投資方在全成本條件下的污水處理服務(wù)費(fèi)要求，同時(shí)也符合污水處理市場(chǎng)化發(fā)展的目標(biāo)。

4  國(guó)內(nèi)外污水處理定價(jià)現(xiàn)狀

中國(guó)城市水的治理起步晚、發(fā)展慢、政策體制落后，產(chǎn)生了低污水處理價(jià)格、虧損經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼等現(xiàn)象，限制了污水企業(yè)的商業(yè)化發(fā)展，在國(guó)家大力推行PPP模式的政策鼓勵(lì)下，污水處理項(xiàng)目將迎來(lái)巨大的發(fā)展動(dòng)力，但污水處理定價(jià)尚未形成統(tǒng)一的模式。

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家污水處理實(shí)行政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)，污水處理收費(fèi)的政策和經(jīng)驗(yàn)都比較成熟，比如：美國(guó)污水處理以運(yùn)營(yíng)總成本費(fèi)用和營(yíng)業(yè)利潤(rùn)通過(guò)投資回報(bào)率價(jià)格管制模型聯(lián)系起來(lái)，這種價(jià)格的優(yōu)勢(shì)在于能夠保證取得投資收益，使污水企業(yè)健康、良性的發(fā)展；英國(guó)通過(guò)最高限價(jià)的方式確定污水處理費(fèi)的價(jià)格，政府周期性地對(duì)增長(zhǎng)系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，促使企業(yè)通過(guò)技術(shù)改進(jìn)及優(yōu)化管理等來(lái)獲得自身利益最大化，該方式充分調(diào)動(dòng)了企業(yè)參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性；日本污水處理價(jià)格采用基本價(jià)格和數(shù)量?jī)r(jià)格，兩者隨著處理數(shù)量的變化而變化，污水處理價(jià)格隨著處理量增加而下降；法國(guó)則通過(guò)委托經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣等形式選擇污水處理的價(jià)格。

5  結(jié)語(yǔ)

本文討論了污水處理TOT項(xiàng)目定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)要素及模型分析，并結(jié)合國(guó)外污水處理費(fèi)的定價(jià)方法、經(jīng)驗(yàn)和政策，對(duì)污水處理定價(jià)提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)污水處理市場(chǎng)化發(fā)展?，F(xiàn)行污水處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理落后、市場(chǎng)壟斷，污水處理企業(yè)缺乏有力的技術(shù)革新措施，無(wú)形之中增加了運(yùn)營(yíng)成本，在污水處理企業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)、打破壟斷，有利于促使企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新能力，降低經(jīng)營(yíng)成本，達(dá)到確定合理的污水處理價(jià)格和提高效率的目標(biāo)，完成污水處理市場(chǎng)化發(fā)展，而TOT模式對(duì)現(xiàn)有污水處理廠的運(yùn)營(yíng)將是一個(gè)有效的手段。

（2）污水處理價(jià)格的制定原則。充分認(rèn)清污水處理價(jià)格的實(shí)質(zhì)，其不僅僅是滿足污水處理廠的日常運(yùn)營(yíng)，更不是一個(gè)公益項(xiàng)目，制定污水處理價(jià)格應(yīng)充分考慮全成本費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效率、投資收益等因素，并遵循“公平、平等、誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的原則。

（3）完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制。污水處理價(jià)格單一、固定，不利于污水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，而污水處理特許經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，必須通過(guò)設(shè)定完善的價(jià)格調(diào)整機(jī)制來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，一般可以加權(quán)平均為原則通過(guò)調(diào)價(jià)公式的方式設(shè)定，這樣既可以實(shí)現(xiàn)政府追求污水處理行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也可以保證特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)。

（4）建立完善的污水成本監(jiān)管制度。污水處理TOT項(xiàng)目必須明確政府作為監(jiān)管主體的地位，以污水處理成本核算會(huì)計(jì)制度的形式深入到污水處理價(jià)格的每一個(gè)影響因素，有效地形成對(duì)污水處理項(xiàng)目的監(jiān)管。

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