PPP項(xiàng)目合同中固定回報(bào)條款效力的研究

孫曉燕

（江蘇省設(shè)備成套有限公司法律事務(wù)室，江蘇 南京 210009）

摘  要：首先對(duì)PPP項(xiàng)目應(yīng)保證社會(huì)資本獲得合理收益的相關(guān)部門規(guī)定進(jìn)行了闡述，隨后分析了PPP項(xiàng)目合同的法律屬性、固定回報(bào)的認(rèn)定、固定回報(bào)條款的效力，最后就避免固定回報(bào)提出相關(guān)建議，對(duì)今后的PPP實(shí)務(wù)操作有良好的借鑒意義。

    關(guān)鍵詞：PPP；合同；固定回報(bào)；效力；建議

0  引言

《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）出臺(tái)實(shí)施以來，政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）得到了大力的推廣。國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等部門不斷出臺(tái)完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域鼓勵(lì)民間投資參與的政策措施，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在此背景下，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP模式備受青睞，PPP項(xiàng)目的落地?cái)?shù)量也不斷攀升。

1  問題的提出

PPP（政府和社會(huì)資本合作），指政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金[2016]32號(hào)）規(guī)定：五、著力提高PPP項(xiàng)目融資效率。各地要與中國(guó)PPP融資支持基金積極做好項(xiàng)目對(duì)接，推動(dòng)中央和地方聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資環(huán)境，降低融資成本。要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。六、強(qiáng)化監(jiān)督管理。各地要對(duì)PPP項(xiàng)目有關(guān)執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，并依法加強(qiáng)項(xiàng)目合同審核與管理，加強(qiáng)成本監(jiān)督審查。要杜絕固定回報(bào)和變相融資安排，在保障社會(huì)資本獲得合理收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）規(guī)定：五、著力規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌論證項(xiàng)目合作周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和政府補(bǔ)貼等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，確保充分體現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享、激勵(lì)相容”的內(nèi)涵特征，防止政府以固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購(gòu)買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序，加劇地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

上述兩個(gè)文件均規(guī)定，在政府和社會(huì)資本合作過程中，政府要避免通過固定回報(bào)承諾的方式進(jìn)行變相融資，杜絕固定回報(bào)。但是，根據(jù)筆者參與的大量PPP項(xiàng)目來看，在PPP項(xiàng)目的實(shí)操中，固定回報(bào)條款普遍存在于PPP項(xiàng)目合同之中。在很多PPP項(xiàng)目的采購(gòu)中，采購(gòu)文件中要求社會(huì)資本的報(bào)價(jià)內(nèi)容往往是：建設(shè)工程費(fèi)用的下浮率、資本金的回報(bào)率、融資利率等。具體體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目合同之中就是：政府根據(jù)社會(huì)資本的投入，按照確定的回報(bào)率（資本金部分按照資本金回報(bào)率、融資部分按照融資利率）向社會(huì)資本付費(fèi)。既然在法律規(guī)范層面，固定回報(bào)是被禁止的，那么，PPP項(xiàng)目合同中固定回報(bào)條款的效力究竟如何呢？

2  PPP項(xiàng)目合同的法律屬性

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）規(guī)定：“政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，必須樹立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約。”

財(cái)政部出臺(tái)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》明確：PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時(shí)，政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》明確PPP項(xiàng)目合同的編制原則為：強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。同時(shí)明確：政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同，是指政府主體和社會(huì)資本主體依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》及其他法律法規(guī)就政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)施所訂立的合同文件。

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》中的爭(zhēng)議解決方式均包括訴訟或仲裁。

綜上，PPP項(xiàng)目合同是法律地位平等的政府和社會(huì)資本簽訂的合同，其法律屬性是民事合同。

3  固定回報(bào)的認(rèn)定

《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金[2016]32號(hào)）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）雖然都規(guī)定要防止和杜絕固定回報(bào)，但是如何認(rèn)定固定回報(bào)，并沒有做進(jìn)一步的規(guī)定。

在長(zhǎng)春匯津污水處理有限公司訴長(zhǎng)春市人民政府一案中，長(zhǎng)春市中級(jí)法院認(rèn)定匯津長(zhǎng)春污水處理項(xiàng)目是固定回報(bào)項(xiàng)目，是筆者所見到的關(guān)于固定回報(bào)認(rèn)定的第一個(gè)判例。法院的認(rèn)定主要依據(jù)該項(xiàng)目《合作企業(yè)合同》四項(xiàng)約定，判決書的認(rèn)定內(nèi)容為：（1）市排水公司每日應(yīng)當(dāng)提供不少于39萬噸污水的“標(biāo)準(zhǔn)處理量”，若任何一個(gè)月污水的“實(shí)際處理量”達(dá)不到該月“標(biāo)準(zhǔn)處理量”總和時(shí)，則按照該月的“標(biāo)準(zhǔn)處理量”總和計(jì)算污水處理量。上述內(nèi)容屬于固定的污水處理保底量，由固定的污水處理保底量導(dǎo)致固定的最低污水處理費(fèi)的保底價(jià)格；（2）每噸污水處理費(fèi)0.60元人民幣，從2002年1月1日起，每年對(duì)污水處理價(jià)進(jìn)行上調(diào)，而且在任何情況下，均不低于任何每?jī)赡晟险{(diào)百分之四的幅度，上述內(nèi)容屬于在固定保底價(jià)格基礎(chǔ)上固定的給外方回報(bào)要逐年增加；（3）若“結(jié)算日”的人民幣兌換美元的匯價(jià)，比出資日的人民幣兌換美元的匯價(jià)下調(diào)超過百分之五，則“結(jié)算日”應(yīng)收的污水處理費(fèi)應(yīng)相應(yīng)上調(diào)。該內(nèi)容屬于固定的最低保底匯價(jià)；（4）如果因電價(jià)的增幅、國(guó)家規(guī)定的稅費(fèi)增加或稅費(fèi)減免優(yōu)惠發(fā)生變化以及國(guó)家、省、市征收城建費(fèi)，均按實(shí)際發(fā)生的額外生產(chǎn)成本和實(shí)際支出加在污水處理費(fèi)之上，由甲方支付給公司。該規(guī)定屬于固定的污水處理費(fèi)定價(jià)條件。基于以上判斷，法院最終認(rèn)定匯津長(zhǎng)春污水處理項(xiàng)目是固定回報(bào)項(xiàng)目。

基于以上認(rèn)定，筆者認(rèn)為固定回報(bào)條款應(yīng)具備以下特征：

（1）違背“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”這一基本特征，社會(huì)資本方無須承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，都按照投入的資金和約定的回報(bào)率獲得付費(fèi)。

（2）回報(bào)率明確約定，即約定一個(gè)固定不變的回報(bào)率，或者約定回報(bào)率的具體區(qū)間（不低于某一個(gè)值，不高于某一個(gè)值）。

4  PPP項(xiàng)目合同中固定回報(bào)條款的效力

4.1  部委出臺(tái)的“通知”的法律層級(jí)

《立法法》第八十條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。”

《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金[2016]32號(hào)）的頒布單位是財(cái)政部及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)；《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）的頒布單位是財(cái)政部。從法律層級(jí)上看，上述兩文件屬于部門規(guī)章。

4.2  固定回報(bào)條款的效力分析

PPP項(xiàng)目合同屬于民事合同，合同條款的效力應(yīng)依據(jù)《民法通則》、《合同法》等法律來判斷。《合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。”

PPP項(xiàng)目合同是政府和社會(huì)資本之間簽訂的合同，社會(huì)資本是由政府通過競(jìng)爭(zhēng)性方式依法選定的，社會(huì)資本的選定程序是公開的，合同內(nèi)容主要是關(guān)于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等，且合同內(nèi)容也是要公開的。因此，PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款，不存在“（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的”這三種情形。也就是說，PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款有效與否，主要看該條款是否存在“（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”這兩種情形。

（1）固定回報(bào)條款屬于“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的情形？

雖然《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金[2016]32號(hào)）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）都禁止固定回報(bào)，但是上述兩文件從法律層級(jí)上講，都屬于部門規(guī)章，部門規(guī)章的效力低于法律和行政法規(guī)。因此，即使PPP項(xiàng)目合同中存在固定回報(bào)條款，也僅僅是違反了上述兩文件的規(guī)定，并沒有“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。也就是說，固定回報(bào)條款不存在“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的情形。

（2）固定回報(bào)條款是否屬于“損害社會(huì)公共利益”的情形？

首先，PPP模式得到大力推廣的原因。PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化；有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開；有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力；有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益。

其次，PPP項(xiàng)目合同中存在固定回報(bào)條款的原因。根據(jù)筆者參與的大量PPP項(xiàng)目來看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，政府對(duì)PPP模式的推廣力度越低；越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，政府對(duì)PPP模式的推廣力度越高。從政府實(shí)施PPP項(xiàng)目的初衷看，政府并不愿意給社會(huì)資本固定回報(bào)，之所以會(huì)出現(xiàn)固定回報(bào)條款，是因?yàn)槿绻鐣?huì)資本承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)或收益無法得到保證的情形下，社會(huì)資本往往不會(huì)參與PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目最終無法實(shí)施。因此，在PPP項(xiàng)目的實(shí)操中，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，政府為了讓社會(huì)資本愿意參與PPP項(xiàng)目，以保證PPP項(xiàng)目的實(shí)施，往往會(huì)出現(xiàn)固定回報(bào)的安排。

最后，PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款，是政府為了PPP項(xiàng)目的實(shí)施而與社會(huì)資本約定的，實(shí)施PPP項(xiàng)目是為了提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率（PPP項(xiàng)目均通過了物有所值和財(cái)政承受能力論證），實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此，筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款不屬于“損害社會(huì)公共利益”的情形。

綜上，筆者認(rèn)為，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款是有效的。

5  避免固定回報(bào)的建議

雖然PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款是有效的，但是固定回報(bào)畢竟是部門規(guī)章禁止的，PPP項(xiàng)目合同在簽署前，必須經(jīng)過政府的審核同意，如果存在固定回報(bào)條款，則存在無法通過審核的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)盡量避免出現(xiàn)固定回報(bào)條款。

PPP項(xiàng)目合同應(yīng)確保政府和社會(huì)資本雙方權(quán)利義務(wù)對(duì)等，政府支出責(zé)任與公共服務(wù)績(jī)效掛鉤，以避免固定回報(bào)?？?jī)效考核的指標(biāo)可以包括：工期、質(zhì)量、費(fèi)用、成本、合同管理、各方滿意度、項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展等。建設(shè)期績(jī)效考核可設(shè)置為合格制，項(xiàng)目在建設(shè)期內(nèi)竣工驗(yàn)收合格即視為通過建設(shè)期績(jī)效考核；運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核可設(shè)置為評(píng)分制，各績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置不同的分值和打分辦法，逐項(xiàng)打分，根據(jù)評(píng)分結(jié)果來付費(fèi)。

6  結(jié)語

目前PPP模式得到大力推廣，財(cái)政部甚至要求在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項(xiàng)目要強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式。在此背景下，PPP項(xiàng)目落地的數(shù)量不斷攀升，由于沒有PPP方面立法和PPP項(xiàng)目合同的示范文本，地方政府為了盡快上項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，在PPP項(xiàng)目合同中普遍存在著固定回報(bào)的條款。雖然依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，固定回報(bào)條款是有效的，但是，固定回報(bào)條款畢竟違反了部門規(guī)章的規(guī)定，所以應(yīng)當(dāng)盡量避免。如果PPP項(xiàng)目在運(yùn)作過程中出現(xiàn)問題，固定回報(bào)條款必然會(huì)成為政府和社會(huì)資本之間的爭(zhēng)議點(diǎn)，希望隨著PPP立法的完善和PPP項(xiàng)目合同示范文本的出臺(tái)，目前已經(jīng)存在的固定回報(bào)條款問題能夠得到妥善解決。