新城開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)中PPP模式及EPC模式的選擇

陸  榮

（江蘇省設(shè)備成套有限公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：通過對(duì)在新城開發(fā)項(xiàng)目中是選擇PPP模式還是EPC模式招標(biāo)進(jìn)行梳理，分析采用兩種模式進(jìn)行招標(biāo)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP模式；EPC模式；新城開發(fā)；招標(biāo)

0  引言

新城（New Town）這一稱呼始于英國(guó)，其最初來源于“臥城”。新城經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)居民居住、就近就業(yè)、商業(yè)服務(wù)三方面職能活動(dòng)的綜合平衡，注重培育相對(duì)獨(dú)立的綜合功能，為現(xiàn)代化大城市系統(tǒng)的內(nèi)部功能區(qū)域，是城市區(qū)域開發(fā)的節(jié)點(diǎn)和城市集聚人口的分流點(diǎn)。新城通常處于大城市的邊緣位置，該區(qū)域擁有便利的交通設(shè)施、整潔干凈的自然環(huán)境、完善的生活配套區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)，是不依賴于中心城區(qū)而獨(dú)立存在的。

目前全國(guó)各地有很多新城開發(fā)項(xiàng)目正在規(guī)劃建設(shè)，本文就此類項(xiàng)目招標(biāo)選擇PPP模式還是EPC模式進(jìn)行了分析比照，探討了采用不同模式進(jìn)行招標(biāo)的可行性，并詳述實(shí)際招標(biāo)操作流程和實(shí)施推進(jìn)中需要關(guān)注的重點(diǎn)。

1  采用PPP模式進(jìn)行招標(biāo)

1.1  采用PPP模式推進(jìn)的項(xiàng)目類型

PPP為公私合作Public-Private Partnership的簡(jiǎn)寫，是政府機(jī)構(gòu)（Public）與私營(yíng)機(jī)構(gòu)（Private）形成合作伙伴關(guān)系（Partnership），主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的一種模式，于20世紀(jì)90年代早期由英國(guó)的Reymont最早提出。PPP模式即公共部門與私人企業(yè)合作模式，政府方和社會(huì)資本方參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，由各方共同承擔(dān)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的主要適用范圍，在國(guó)家部委出臺(tái)的通知中描述如下：

《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）：“重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。”財(cái)政部推出的第一批示范項(xiàng)目共有30個(gè)；2015年9月29日，財(cái)政部公布了第二批政府和社會(huì)資本合作（簡(jiǎn)稱“PPP”）示范項(xiàng)目，項(xiàng)目總計(jì)206個(gè)，投資總額為6 589億元，數(shù)量為首批示范項(xiàng)目（30個(gè)）的近7倍，投資金額為首批的近3.7倍。第二批項(xiàng)目覆蓋范圍更廣，包括交通、水務(wù)、市政、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、科技、文化、旅游等多個(gè)領(lǐng)域。

1.2  采用PPP模式實(shí)施的補(bǔ)貼和資金扶持政策

（1）2015年11月，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目前期工作專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》。

（2）2015年12月，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》（財(cái)金[2015]158號(hào)）。

（3）2016年3月4日，注冊(cè)資本為1 800億元的中國(guó)政企合作投資基金股份有限公司正式成立，這是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)PPP基金，也是目前最大的PPP基金。3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出“完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1 800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情”。

（4）2015年，全國(guó)各省市紛紛出臺(tái)了相關(guān)通知，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行資金扶持和補(bǔ)貼。

1.3  采用PPP模式招標(biāo)需要關(guān)注的重點(diǎn)

1.3.1  PPP招標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu)的確定

2014年國(guó)家開始大力推行按PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，作為新型項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的模式，政府方往往沒有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，需要有專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助政府方共同做好項(xiàng)目推進(jìn)，政府方可采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)或約談的方式確定PPP咨詢機(jī)構(gòu)。

1.3.2  PPP招標(biāo)的監(jiān)管流程

PPP項(xiàng)目招標(biāo)的監(jiān)管部門為財(cái)政部門，PPP項(xiàng)目招標(biāo)過程的監(jiān)管按照政府采購(gòu)的法律體系進(jìn)行推進(jìn)，但其中涉及建設(shè)領(lǐng)域的部分仍應(yīng)參照招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)執(zhí)行。目前，全國(guó)各省紛紛成立PPP中心，各市縣財(cái)政局也基本成立或指定了處室對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管，PPP的招標(biāo)采購(gòu)流程一般由市縣政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)實(shí)施，省級(jí)或國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目由省級(jí)采購(gòu)中心負(fù)責(zé)實(shí)施。

1.3.3  PPP模式招標(biāo)流程時(shí)間

PPP模式招標(biāo)的周期一般在6個(gè)月左右，水處理、餐廚固廢處理、收費(fèi)高速公路等傳統(tǒng)BOT項(xiàng)目招標(biāo)周期較短，而對(duì)新城開發(fā)、軌道交通等投資金額大、項(xiàng)目范圍大、內(nèi)容復(fù)雜的PPP項(xiàng)目，從項(xiàng)目PPP流程開始啟動(dòng)到項(xiàng)目公司落地，招標(biāo)實(shí)施周期一般在6～12個(gè)月之間。

1.3.4  PPP招標(biāo)的重點(diǎn)

1.3.4.1  重點(diǎn)做好PPP模式招標(biāo)實(shí)施方案設(shè)計(jì)與編制

對(duì)于政府和項(xiàng)目來講，能否引入合適的社會(huì)資本方，通過政府和社會(huì)資本方共同投融資建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，為公眾提供良好的社會(huì)服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目的成敗生死攸關(guān)。政府方必須盡職做好項(xiàng)目調(diào)查，做好實(shí)施方案中的方案架構(gòu)設(shè)計(jì)、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受能力測(cè)算工作，必須對(duì)相關(guān)合同條款的合法合規(guī)性進(jìn)行充分研究，對(duì)擬參與項(xiàng)目的社會(huì)資本方的情況進(jìn)行充分調(diào)研，確保招標(biāo)文件中設(shè)定的社會(huì)資本方的資格條件符合法規(guī)，同時(shí)切合項(xiàng)目要求。

1.3.4.2  選擇合適的采購(gòu)方式

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)恼袠?biāo)采購(gòu)方式。公開招標(biāo)是首 選的方式，如果屬于政府采購(gòu)法律、條例等法規(guī)所規(guī)定的可以不進(jìn)行公開招標(biāo)情形的，可通過競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來源采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)。在選擇社會(huì)資本階段采取公開招標(biāo)方式的，根據(jù)招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的社會(huì)資本，可以不經(jīng)過招標(biāo)投標(biāo)由中標(biāo)的社會(huì)資本方在其建設(shè)資質(zhì)范圍內(nèi)承擔(dān)項(xiàng)目工程的建設(shè)。因此，若PPP項(xiàng)目招標(biāo)選擇投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化招標(biāo)，建議通過公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方，但社會(huì)資本方應(yīng)具備相應(yīng)的建設(shè)資質(zhì)。若項(xiàng)目公開招標(biāo)不成功，則按相關(guān)法律法規(guī)變更招標(biāo)方式。

1.3.4.3  采購(gòu)市場(chǎng)測(cè)試

通過在招標(biāo)采購(gòu)程序中安排市場(chǎng)測(cè)試，可以在交易初期建立交易雙方的溝通機(jī)制，對(duì)形成雙方合理預(yù)期、促成交易有重要意義，這也是一種富有彈性的博弈機(jī)制。

2  采用EPC模式進(jìn)行招標(biāo)

EPC（Engineering Procurement Construction）是指承包單位按合同約定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包，在總價(jià)合同條件下，對(duì)所承包工程的質(zhì)量、安全、費(fèi)用和進(jìn)度負(fù)責(zé)。在EPC模式中，Engineering不僅包括具體的設(shè)計(jì)工作，而且可能包括整個(gè)建設(shè)工程內(nèi)容的總體策劃以及整個(gè)建設(shè)工程實(shí)施組織管理的策劃和具體工作；Procurement也不是一般意義上的建筑設(shè)備材料采購(gòu)，而更多的是指專業(yè)設(shè)備、材料的采購(gòu)；Construction意為“建設(shè)”，內(nèi)容包括施工、安裝、試車、技術(shù)培訓(xùn)等。

2.1  采用EPC模式招標(biāo)的項(xiàng)目類型

國(guó)內(nèi)采用EPC方式進(jìn)行推進(jìn)的項(xiàng)目較多，項(xiàng)目類型目前主要集中在能源、污水處理、專業(yè)機(jī)械設(shè)施、化工等領(lǐng)域，而新城開發(fā)屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以往在市政領(lǐng)域采用EPC招標(biāo)的類似項(xiàng)目很少。

2015年1月，住建部就《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見（征求意見稿）》向各地征求意見，可見采用EPC方式建設(shè)項(xiàng)目將成為今后重點(diǎn)推進(jìn)的方向。

2.2  采用EPC模式招標(biāo)需要關(guān)注的重點(diǎn)

如采用EPC模式進(jìn)行招標(biāo)，則應(yīng)在工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)法的法律體系下進(jìn)行推進(jìn)，建議注意以下幾點(diǎn)：

2.2.1  新城開發(fā)項(xiàng)目采用EPC招標(biāo)少有先例可循

國(guó)內(nèi)EPC招標(biāo)項(xiàng)目主要以專業(yè)類型居多，市政新城開發(fā)類型的項(xiàng)目采用EPC模式招標(biāo)少有可參考的先例，因此在招標(biāo)文件的編制及合同條款等方面，應(yīng)針對(duì)市政項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行深入研究，并結(jié)合新城開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行編制。

需要解決進(jìn)場(chǎng)招標(biāo)的問題：市政類項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目，如采用傳統(tǒng)的方式，在初步設(shè)計(jì)完成后一般應(yīng)根據(jù)招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)的要求進(jìn)公共資源交易中心進(jìn)行招標(biāo)，而國(guó)內(nèi)EPC招標(biāo)由于通常為專業(yè)類項(xiàng)目，往往不一定在公共資源交易中心平臺(tái)進(jìn)行。新城開發(fā)項(xiàng)目如采用EPC招標(biāo)，則作為政府投資項(xiàng)目必須在公共資源交易中心進(jìn)行，否則在建設(shè)過程中辦理相關(guān)手續(xù)和通過政府審計(jì)會(huì)存在一系列后續(xù)問題。由于沒有先例可循，公共資源交易中心可能會(huì)不愿意接收項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)招投標(biāo)，需要項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過政府部門協(xié)調(diào)項(xiàng)目招標(biāo)進(jìn)場(chǎng)以及相關(guān)監(jiān)管事宜。

2.2.2  招標(biāo)監(jiān)管過程問題

從公共資源交易中心監(jiān)管的角度存在一系列問題，包括不能采用網(wǎng)上開評(píng)標(biāo)，采用國(guó)家2012年EPC標(biāo)準(zhǔn)范本而不是交易中心的范本，EPC項(xiàng)目評(píng)標(biāo)專家?guī)斓慕?，投?biāo)人聯(lián)合體投標(biāo)的網(wǎng)上設(shè)置，招標(biāo)文件的合法合規(guī)性審核等多方面。

2.2.3  招標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu)的選擇

一般情況下，新城開發(fā)管委會(huì)或?qū)嵤C(jī)構(gòu)往往具備自行招標(biāo)的能力，但由于新城開發(fā)項(xiàng)目的EPC招標(biāo)不同于普通招標(biāo)項(xiàng)目，其不僅涉及招投標(biāo)咨詢，還涉及法律咨詢等方面，且招標(biāo)金額大、合同涵蓋范圍寬、內(nèi)容復(fù)雜，建議選擇一家有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的招標(biāo)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的招標(biāo)進(jìn)行全過程專業(yè)咨詢，這對(duì)項(xiàng)目的順利推進(jìn)將起到積極作用。

2.2.4  招標(biāo)流程時(shí)間

項(xiàng)目如采用EPC模式進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)時(shí)間要求應(yīng)遵循工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)，由于項(xiàng)目較復(fù)雜，且屬于新型項(xiàng)目，除去前期所需的溝通協(xié)調(diào)時(shí)間，在招標(biāo)文件編制所需材料準(zhǔn)備充分的前提下，從編制招標(biāo)文件到開評(píng)標(biāo)完成預(yù)計(jì)一般需要4個(gè)月。

2.2.5  關(guān)于EPC總包后的分包

根據(jù)《建設(shè)部關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見（建市[2003]30號(hào)）》，“（二）工程總承包企業(yè)按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、造價(jià)等向業(yè)主負(fù)責(zé)。工程總承包企業(yè)可依法將所承包工程中的部分工作發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的分包企業(yè)；分包企業(yè)按照分包合同的約定對(duì)總承包企業(yè)負(fù)責(zé)”中明確要求“依法”發(fā)包給相應(yīng)分包企業(yè)。由于無(wú)論分包與否，國(guó)有資金投資項(xiàng)目的性質(zhì)不變，所以所述分包工程依法必須招標(biāo)。

新城管委會(huì)或?qū)嵤C(jī)構(gòu)在進(jìn)行EPC總承包招標(biāo)時(shí)，可明確由承包單位直接報(bào)價(jià)項(xiàng)目（在總承包商資質(zhì)許可范圍內(nèi)，不再進(jìn)行二次招標(biāo)）和暫定價(jià)項(xiàng)目（由業(yè)主和總承包單位聯(lián)合或總承包單位獨(dú)立招標(biāo)），二次招標(biāo)也應(yīng)在公共資源交易中心的監(jiān)管下進(jìn)行，使招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)完全符合法律法規(guī)的要求。

3  結(jié)語(yǔ)

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，新城開發(fā)項(xiàng)目的招標(biāo)既可采用PPP模式，也可采用EPC模式，目前采用PPP模式的較多，采用EPC模式的較少。二者均屬創(chuàng)新型模式，但它們?cè)谡袠?biāo)推進(jìn)過程中所要關(guān)注的要點(diǎn)和重點(diǎn)研究落實(shí)的內(nèi)容有所不同，只有解決了核心問題，才能使項(xiàng)目順利推進(jìn)。

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