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江蘇：關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政承受能力動態(tài)管理的意見

發(fā)布時間：

2021-01-26

關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政承受能力動態(tài)管理的意見

蘇財金[2021]9號

  為進一步發(fā)揮PPP模式轉(zhuǎn)變政府職能、推動投融資體制改革、激發(fā)社會資本活力等方面的重要作用，建立規(guī)范有序、動態(tài)持續(xù)的項目財政承受能力管理機制，推動我省PPP項目實施和財政管理高質(zhì)量發(fā)展，特制定如下意見。

  一、總體要求

  （一）合法合規(guī)。財政部《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金﹝2019﹞10號）明確“符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出”。各級財政部門要嚴(yán)格根據(jù)法律法規(guī)和PPP相關(guān)政策制度，按照有關(guān)程序做好PPP項目財政支出責(zé)任識別、支出測算、能力評估、動態(tài)更新、績效付費和信息披露，促進項目順利推進和全生命周期合法合規(guī)。要依法依規(guī)將PPP項目財政支出納入預(yù)算管理，嚴(yán)格按照績效評價結(jié)果支付運營補貼，重諾守約，推動構(gòu)建良好營商環(huán)境。

  （二）穩(wěn)健審慎。各級財政部門要加強PPP項目財政承受能力峰值管理，每一年度全部已入省PPP項目庫的本級項目從一般公共預(yù)算支出列支的財政支出責(zé)任，不得超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。省財政廳對財政支出責(zé)任占比超過7%的本級進行風(fēng)險提示，對超過10%的本級嚴(yán)禁新項目入庫。根據(jù)財金﹝2019﹞10號文要求，財政支出責(zé)任占比超過5%的，不得新上政府付費項目（按照“實質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外）。

  （三）動態(tài)調(diào)整。PPP項目在采購、執(zhí)行等階段因各種因素，可能導(dǎo)致財政支出責(zé)任與入庫階段測算結(jié)果發(fā)生變化。每年一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出預(yù)測值的更新調(diào)整也會對所有已入庫PPP項目相關(guān)年度財政承受能力占比峰值產(chǎn)生影響。為保證財政部門及時、動態(tài)掌握PPP項目財政承受能力情況并做好相關(guān)管理工作，PPP項目逐年財政支出責(zé)任數(shù)據(jù)、財承占比和具體項目《財政承受能力論證報告》應(yīng)當(dāng)聯(lián)動進行調(diào)整，做到應(yīng)調(diào)盡調(diào)、動態(tài)及時、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

  二、PPP項目財政支出責(zé)任識別與峰值

  （一）具體PPP項目全生命周期的財政支出責(zé)任

  主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入，其中：

  1．股權(quán)投資：是指在政府和社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔(dān)的項目資本金股權(quán)投資支出責(zé)任。政府在項目公司的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%且不具有實際控制力。社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。政府承擔(dān)PPP項目股權(quán)支出責(zé)任的，可采取政府對政府方出資代表增資再指定其對項目公司出資方式進行，不得出現(xiàn)政府出資代表（公司）以債務(wù)性資金出資違規(guī)新增政府隱性債務(wù)等行為。

  2．運營補貼：是指項目運營期間，政府承擔(dān)的需通過績效考核機制向項目公司支付的付費責(zé)任上限。運營補貼支出應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定。財金﹝2019﹞10號文印發(fā)之后新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出。納入政府性基金預(yù)算管理、實行?？顚Ｓ玫奈鬯?、垃圾處理費等，可以按規(guī)定用于PPP項目運營補貼支出。

  3．風(fēng)險承擔(dān)：是指項目實施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險帶來的財政或有支出責(zé)任。通常包含政府承擔(dān)的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況的或有支出。

  4．配套投入：是指由政府提供的項目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。

  上述四項支出的其他具體規(guī)定參照財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》等相關(guān)文件執(zhí)行。項目未來可能獲得的財政補助資金，屬于當(dāng)前不確定事項，不得列入或抵減上述支出。具體項目當(dāng)年財政支出責(zé)任=具體項目當(dāng)年（股權(quán)投資支出責(zé)任+運營補貼支出責(zé)任+風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任+配套投入支出責(zé)任）。通過審核的《財政承受能力論證報告》是各級財政部門據(jù)以填報具體項目財政支出責(zé)任的依據(jù)。

  財政部門識別和測算單個項目的財政支出責(zé)任后，匯總?cè)恳讶霂欤ê讶霂煲崖涞亍⒁讶霂煳绰涞兀┖蛿M入庫項目財政支出責(zé)任，并結(jié)合當(dāng)前和未來年度一般公共預(yù)算支出、政府性基金支出預(yù)測值，進行本級PPP項目財政承受能力評估，并將具體項目一般公共預(yù)算支出、政府性基金支出列支的相關(guān)金額分別填入《××縣（市、市本級、區(qū)）PPP項目財政承受能力測算表（截至××年×月×日）》（見附件，以下簡稱財承測算表）相關(guān)欄目，作為計算財承占比的分子。

  （二）規(guī)范預(yù)測未來本級一般公共預(yù)算支出、政府性基金支出

  各級財政部門在進行財政支出能力評估時，應(yīng)按照財政部和省財政廳PPP項目財政承受能力數(shù)據(jù)監(jiān)測報告工作要求，做好本級一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出逐年預(yù)測，填入《財承測算表》相關(guān)欄目，作為計算財政承受能力的分母，原則上一年調(diào)整一次。

  未來年度一般公共預(yù)算支出預(yù)測數(shù)額：可參照前五年一般公共預(yù)算支出決算數(shù)的平均增長率，并根據(jù)實際情況進行適當(dāng)調(diào)整。第N年本級一般公共預(yù)算支出預(yù)測值=第（N-1）年本級一般公共預(yù)算支出預(yù)測值×（1+平均增長率）。平均增長率的估算應(yīng)強化財政支出風(fēng)險意識，遵循科學(xué)審慎原則，不得過高或超預(yù)期估算。未來年度政府性基金支出數(shù)額，應(yīng)結(jié)合以往年度政府性基金支出實際情況，科學(xué)合理預(yù)測并具有相關(guān)依據(jù)。

  （三）PPP項目財承占比及峰值

  在具體項目財政支出責(zé)任和一般公共預(yù)算支出、政府性基金支出預(yù)測值確定后，PPP項目逐年財承占比按照以下公式計算并填入《財承測算表》相關(guān)欄目。××年P(guān)PP項目一般公共預(yù)算支出占比(%)=∑（每個PPP項目相關(guān)年度的財政支出責(zé)任從一般預(yù)算支出中安排部分）/相關(guān)年度一般預(yù)算支出預(yù)測值；××年P(guān)PP項目政府性基金支出占比(%)=∑（每個PPP項目相關(guān)年度的財政支出責(zé)任從政府性基金中安排部分）/相關(guān)年度政府性基金支出預(yù)測值。財承占比峰值是指本級所有PPP項目全生命周期一般公共預(yù)算支出占比、政府性基金支出占比的最高值及相應(yīng)年份。

  三、具體項目財政承受能力支出數(shù)額調(diào)整的情形

  具體PPP項目全生命周期可能會產(chǎn)生財政支出責(zé)任的變化，包括但不限于如下情形：

  （一）因政府采購競價結(jié)果產(chǎn)生或合同簽訂導(dǎo)致財政支出責(zé)任變化。政府采購結(jié)果產(chǎn)生后，中標(biāo)社會資本的最終報價可能導(dǎo)致項目建安費用、投資回報率和融資利率等報價發(fā)生變化，與采購前的“一案兩評”發(fā)生偏離。合同談判簽訂階段，政府和社會資本雙方可能會對政府采購非實質(zhì)性內(nèi)容進一步明確，導(dǎo)致項目財政承受能力發(fā)生變化。

  （二）因項目變更調(diào)整導(dǎo)致財政支出責(zé)任變化。項目落地前后產(chǎn)生的建設(shè)運營邊界變化、追加或減少投資、調(diào)整合作期限、啟動調(diào)價機制、再談判、調(diào)整資本金比例、融資條件調(diào)整等，均會導(dǎo)致“一案兩評”發(fā)生變化，影響具體項目財政支出責(zé)任。

  （三）因項目建設(shè)期發(fā)生提前或延后導(dǎo)致政府支出時點變化。項目推進中因各種原因發(fā)生的建設(shè)期變化、項目合作范圍內(nèi)部分項目提前或延后進入運營期，均可能導(dǎo)致具體項目約定的政府付費的時點、期間和具體數(shù)額發(fā)生變化。

  （四）其他相關(guān)情形。

  財政部門應(yīng)會同實施機構(gòu)根據(jù)項目實際情況，做好項目“一案兩評”修正完善、組織專家評審、變更調(diào)整備案和與社會資本補簽合同等工作。需聘請第三方機構(gòu)協(xié)助的，應(yīng)按照省財政廳《關(guān)于進一步提高政府和社會資本合作（PPP）項目第三方服務(wù)機構(gòu)工作質(zhì)量的意見》（蘇財金〔2020〕69號）執(zhí)行。具體項目財政支出責(zé)任變化后，財政部門將項目《財政支出責(zé)任論證報告（變更版）》《物有所值評價報告（變更版）》、實施方案（變更版）和審核通過的意見結(jié)論及時報送省財政廳備案，并在PPP綜合信息平臺和省PPP信息平臺系統(tǒng)上傳更新。

  四、PPP項目財承占比峰值調(diào)整情形

  PPP項目財承峰值會受項目自身、其他項目、計算分母變化等諸多因素影響，應(yīng)當(dāng)進行動態(tài)管理。包括但不限于如下情形：

  （一）一般公共預(yù)算支出預(yù)測值和政府性基金支出預(yù)測值的更新。影響本級相關(guān)年度財承計算的分母。

  （二）根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》第二條，或政府文件規(guī)定的涉及區(qū)劃調(diào)整或本級范圍的調(diào)整。影響本級相關(guān)年度財承計算的分母。相關(guān)項目要并入新本級，調(diào)出原本級。

  （三）具體PPP項目財政支出責(zé)任調(diào)整。影響本級匯總的相關(guān)年度財政支出責(zé)任總額的分子。

  （四）已入庫項目的退庫、新項目入庫。項目庫的項目動態(tài)調(diào)整，影響本級匯總的相關(guān)年度財政支出責(zé)任總額的分子。

  （五）其他相關(guān)情形。

  財政部門應(yīng)做好PPP項目財承占比峰值相關(guān)管理工作。在已入庫全部項目的實施方案和《財政承受能力論證報告》的論證結(jié)論段中增加“因財承峰值受相關(guān)因素影響，處于不斷變化之中，××本級PPP項目財承峰值詳見最新《財政支出責(zé)任測算表》”的表述。本級已入庫全部項目各自的《財政承受能力論證報告》最后一頁應(yīng)及時補充財政部門蓋章的最新版《財政支出責(zé)任測算表（含截至最新日期）》，做到財承峰值的及時更新。峰值變化的相關(guān)項目《財政承受能力論證報告》的調(diào)整應(yīng)及時報送省財政廳審核，并在PPP綜合信息平臺和省PPP信息平臺系統(tǒng)上傳更新。

  五、相關(guān)工作要求

  （一）各級財政部門應(yīng)重視PPP項目財政支出責(zé)任管理。PPP工作處（科）室應(yīng)聯(lián)合預(yù)算、國庫、綜合等處（科）室共同做好財承計算分母基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與運用工作。各級財政部門每年應(yīng)按照上年度決算數(shù)做好一般公共預(yù)算支出和政府性基金支出預(yù)測值的動態(tài)更新工作。及時動態(tài)開展具體項目的財政責(zé)任管理和本級PPP財承峰值動態(tài)管理工作，新項目入庫、老項目變更等環(huán)節(jié)應(yīng)按最新數(shù)據(jù)填報《財承測算表》。

  （二）省財政廳在省PPP信息平臺系統(tǒng)上專設(shè)“PPP項目財政支出責(zé)任監(jiān)測”專欄，各級財政部門應(yīng)根據(jù)權(quán)限，將本級最新《財政支出責(zé)任測算表》數(shù)據(jù)及時進行填報、更新，并上傳相應(yīng)證明材料。

  （三）各級財政部門應(yīng)根據(jù)省財政廳《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政監(jiān)督的意見》（蘇財金〔2019〕53號），做好財政支出責(zé)任管理和財承峰值相關(guān)內(nèi)容的財政監(jiān)督工作。

 

  附件：××縣（市、市本級、區(qū)）PPP項目財政承受能力測算表（截至××年×月×日）

 

江蘇省財政廳

2021年1月22日