業(yè)界期待已久的《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱110號(hào)令）趕在牛年歲末與政采同仁相見(jiàn)。與《政府采購(gòu)框架協(xié)議管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱征求意見(jiàn)稿）相比，最終出臺(tái)的110號(hào)令從辦法名稱、體例結(jié)構(gòu)、到條款內(nèi)容，都進(jìn)行了重大調(diào)整：

從一部參照招標(biāo)方式、以程序規(guī)制為主的法規(guī)草案，脫胎換骨為聚焦結(jié)果導(dǎo)向、以實(shí)體管理為主的采購(gòu)管理制度。

這樣一部與實(shí)踐密切相關(guān)的交易管理制度，注定會(huì)見(jiàn)仁見(jiàn)智。下文將介紹110號(hào)令起草過(guò)程中的一些考慮，以及部分條款的個(gè)人理解。以期為法規(guī)宣貫略盡綿薄，亦為拋磚引玉。

110號(hào)令將框架協(xié)議采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)放在第一階段

競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)制度的基石，是提高政府采購(gòu)績(jī)效的根本保障。與其他競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式相比，框架協(xié)議采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)程度偏弱。因此，如何保障并促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)是110號(hào)令整個(gè)制度設(shè)計(jì)的重中之重。

基于國(guó)內(nèi)協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)實(shí)踐，框架協(xié)議采購(gòu)第二階段因受各種因素的制約，競(jìng)爭(zhēng)性不能充分釋放，競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程形式大于實(shí)質(zhì)。

鑒于此，110號(hào)令將框架協(xié)議采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)放在第一階段?？紤]到開(kāi)放式框架協(xié)議第一階段沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，故而110號(hào)令將封閉式框架協(xié)議定為框架協(xié)議采購(gòu)的主要形式，開(kāi)放式框架協(xié)議僅為框架協(xié)議采購(gòu)的特殊情形，是對(duì)封閉式框架協(xié)議的一種有益補(bǔ)充。

110號(hào)令要求在封閉式框架協(xié)議第一階段一律實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，保障潛在供應(yīng)商廣泛參與；要求明確每個(gè)采購(gòu)包的最低需求標(biāo)準(zhǔn)及最高限制單價(jià)，每個(gè)供應(yīng)商對(duì)每個(gè)采購(gòu)包只能用一個(gè)產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)，建立供應(yīng)商、響應(yīng)產(chǎn)品與采購(gòu)需求之間的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，確保價(jià)格具有可比性，為價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)奠定基礎(chǔ)；規(guī)定最低入圍淘汰率（要求在所有有效標(biāo)中最少淘汰20%，且至少淘汰一家供應(yīng)商），杜絕“排排坐，吃果果”；采用價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法兩種評(píng)審方法，并確定“價(jià)格優(yōu)先法為一般、質(zhì)量?jī)?yōu)先法為特殊”，嚴(yán)格限制質(zhì)量?jī)?yōu)先法的適用范圍、評(píng)審因素設(shè)置范圍及量化要求，并對(duì)質(zhì)量?jī)?yōu)先法強(qiáng)制適用更高的入圍淘汰率（40%），強(qiáng)化價(jià)格和質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)，提高競(jìng)爭(zhēng)透明度等等。

實(shí)際上，開(kāi)放式框架協(xié)議中也有一般情形和特殊情形之分。供應(yīng)商數(shù)量眾多、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分屬于開(kāi)放式框架協(xié)議的一般情形，而因執(zhí)行政府采購(gòu)政策等原因，供應(yīng)商數(shù)量少且不宜淘汰是開(kāi)放式框架協(xié)議的特殊情形。對(duì)于一般情形，成交供應(yīng)商由采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象從眾多入圍供應(yīng)商中自主選定，通過(guò)消費(fèi)者“用腳投票”來(lái)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于特殊情形，因市場(chǎng)本來(lái)就缺乏競(jìng)爭(zhēng)，所以需要通過(guò)以量換價(jià)，統(tǒng)一確定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高政府采購(gòu)績(jī)效。

除以上措施外，110號(hào)令還通過(guò)強(qiáng)化采購(gòu)需求管理（采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)供應(yīng)狀況和市場(chǎng)公允標(biāo)準(zhǔn)）、限制框架協(xié)議有效期、引入全生命周期成本理念等促進(jìn)框架協(xié)議采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)。

開(kāi)放式框架協(xié)議付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要有三種情形

對(duì)于開(kāi)放式框架協(xié)議，110號(hào)令要求在明確采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，事先確定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即最高限制單價(jià)。

付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定主要有三種情形：

第一種，有政府定價(jià)的，執(zhí)行政府定價(jià)。比如，車輛加油服務(wù)、基礎(chǔ)電信服務(wù)等。

第二種，沒(méi)有政府定價(jià)，采購(gòu)標(biāo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、有市場(chǎng)公允價(jià)格的，由征集人結(jié)合采購(gòu)預(yù)算、需求標(biāo)準(zhǔn)和需求調(diào)查情況，合理確定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。比如，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，為老年人提供體檢、理發(fā)等服務(wù)，單次服務(wù)費(fèi)用由征集人根據(jù)市場(chǎng)公允價(jià)格統(tǒng)一確定。

第三種，沒(méi)有政府定價(jià)，并且相關(guān)采購(gòu)市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)，由征集人與供應(yīng)商協(xié)商確定付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。比如，購(gòu)買(mǎi)相關(guān)軟件、具有壟斷性質(zhì)的數(shù)據(jù)庫(kù)的使用權(quán)等。此種情形實(shí)際是針對(duì)單個(gè)采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象在面對(duì)壟斷供應(yīng)商缺乏議價(jià)能力時(shí)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一與供應(yīng)商進(jìn)行議價(jià)，然后實(shí)行固定價(jià)格（最高限價(jià)）采購(gòu)，防止因沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)而出現(xiàn)“店大欺客”的現(xiàn)象。

向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)“開(kāi)口子” 促進(jìn)框架協(xié)議采購(gòu)在“貨真”的基礎(chǔ)上“價(jià)實(shí)”

屬于框架協(xié)議涵蓋范圍內(nèi)的采購(gòu)，其合同應(yīng)當(dāng)授予入圍供應(yīng)商，這是實(shí)行框架協(xié)議采購(gòu)的邏輯起點(diǎn)，也是框架協(xié)議采購(gòu)主體對(duì)全體協(xié)議供應(yīng)商的一項(xiàng)基本協(xié)議義務(wù)。110號(hào)令第17條第一款規(guī)定正基于此。但第37條第一款卻規(guī)定，“采購(gòu)人證明能夠以更低價(jià)格向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)相同貨物，且入圍供應(yīng)商不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商以下的，可以將合同授予非入圍供應(yīng)商。”之所以通過(guò)第37條款向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)“開(kāi)口子”，意在激起框架協(xié)議采購(gòu)的“鯰魚(yú)效應(yīng)”。

根據(jù)國(guó)內(nèi)采購(gòu)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，協(xié)議供貨模式下，入圍供應(yīng)商通常以生產(chǎn)廠商為主導(dǎo)。由生產(chǎn)廠商供貨的優(yōu)勢(shì)在于產(chǎn)品可靠性有保障，但短板也很明顯，即產(chǎn)品在與采購(gòu)需求匹配度，豐富性，尤其是產(chǎn)品型號(hào)及其價(jià)格與一般商業(yè)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)等方面存在明顯不足。一些主流品牌一旦入圍即可“坐享其成”，隨之價(jià)格虛高現(xiàn)象久治不愈、屢禁不絕。為破解上述難題，110號(hào)令特引入“鯰魚(yú)效應(yīng)”機(jī)制，意在架起框架協(xié)議與一般商業(yè)市場(chǎng)之間的“溢洪道”，防止倒過(guò)來(lái)的“水位差”，促進(jìn)框架協(xié)議采購(gòu)在“貨真”的基礎(chǔ)上還要“價(jià)實(shí)”。

需要強(qiáng)調(diào)的是，為遵循誠(chéng)信原則和契約精神，保護(hù)入圍供應(yīng)商的“信賴?yán)?rdquo;，110號(hào)令對(duì)啟動(dòng)“鯰魚(yú)效應(yīng)”機(jī)制設(shè)置了嚴(yán)格的條件：首先，必須是相同的貨物（因服務(wù)產(chǎn)品的同質(zhì)性很難評(píng)判，為避免爭(zhēng)議，僅限于貨物），非入圍供應(yīng)商提供的更便宜，并且采購(gòu)人能夠提供相關(guān)證明，比如協(xié)議價(jià)格與非入圍供應(yīng)商價(jià)格的對(duì)比材料；其次，采購(gòu)人必須先給予入圍供應(yīng)商降價(jià)機(jī)會(huì)，只有當(dāng)入圍供應(yīng)商不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商出價(jià)以下的，才可以向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)；最后，必須接受監(jiān)督，采購(gòu)人將合同授予非入圍供應(yīng)商的，要在確定成交供應(yīng)商后1個(gè)工作日內(nèi)，將成交結(jié)果抄送征集人，由征集人按照單筆公告要求發(fā)布成交結(jié)果公告，并且采購(gòu)人要將相關(guān)證明材料和采購(gòu)合同一并存檔備查。

之所以對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格限制，除前述原因外，還有一個(gè)重要考慮就是防范道德風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)?，入圍供?yīng)商和非入圍供應(yīng)商一個(gè)在明、一個(gè)在暗，少數(shù)別有用心的人有可能盯住協(xié)議價(jià)格作象征性降價(jià)，造成框架協(xié)議涵蓋下的采購(gòu)合同外流，損害框架協(xié)議采購(gòu)的嚴(yán)肅性和入圍供應(yīng)商權(quán)益，并滋生廉政風(fēng)險(xiǎn)。

將直接選定作為確定成交供應(yīng)商的主要方式

在征求意見(jiàn)稿中，關(guān)于確定第二階段成交供應(yīng)商的方式，意在鼓勵(lì)優(yōu)先采用二次競(jìng)價(jià)、比例分配和順序輪候這樣更具競(jìng)爭(zhēng)性和公平性的方式。但最終出臺(tái)的110號(hào)令卻明確將直接選定方式作為確定第二階段成交供應(yīng)商的主要方式，此外還刪除了比例分配方式。刪除比例分配方式的主因是，無(wú)論是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)還是主管預(yù)算單位訂立的框架協(xié)議，都將面向多個(gè)采購(gòu)人或服務(wù)對(duì)象，而比例分配方式實(shí)踐操作難度較大。

如前文所述，110號(hào)令的制度設(shè)計(jì)思路，是將競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)放在框架協(xié)議采購(gòu)的第一階段。將直接選定方式作為確定成交供應(yīng)商的主要方式，是為了講求實(shí)效，避免形式主義。在強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任的深化改革背景下，關(guān)于直接選定應(yīng)該“怎么選”的問(wèn)題，110號(hào)令只是作出了原則性規(guī)定（由采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象依據(jù)入圍產(chǎn)品價(jià)格、質(zhì)量以及服務(wù)便利性、用戶評(píng)價(jià)等因素，從第一階段入圍供應(yīng)商中直接選定），具體可由采購(gòu)人通過(guò)內(nèi)控制度進(jìn)一步規(guī)范。

當(dāng)然，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)最根本的價(jià)值取向。110號(hào)令雖然將直接選定作為確定第二階段成交供應(yīng)商的主要方式，但并不排斥框架協(xié)議訂立主體“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”，自愿采用二次競(jìng)價(jià)或者順序輪候方式。并且，110號(hào)令規(guī)定采用二次競(jìng)價(jià)方式的，采購(gòu)人在明確第二階段競(jìng)價(jià)需求（不得低于第一階段的最低需求標(biāo)準(zhǔn)）后，必須選擇所有符合競(jìng)價(jià)需求的入圍供應(yīng)商、而不是自主選擇三家以上供應(yīng)商參與二次競(jìng)價(jià)，并給予供應(yīng)商必要的響應(yīng)時(shí)間。采用順序輪候方式的，輪候規(guī)則應(yīng)當(dāng)事先確定并書(shū)面告知所有入圍供應(yīng)商，一經(jīng)確定不得隨意調(diào)整，每個(gè)入圍供應(yīng)商在一個(gè)順序輪候期內(nèi)，只有一次獲得合同授予的機(jī)會(huì)。以二次競(jìng)價(jià)或者順序輪候方式確定成交供應(yīng)商的，要在確定成交供應(yīng)商后兩個(gè)工作日內(nèi)逐筆發(fā)布成交結(jié)果公告，以保障供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴權(quán)。主要目的就是要保障所有入圍供應(yīng)商機(jī)會(huì)公平，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

響應(yīng)供應(yīng)商必須是生產(chǎn)廠家或有生產(chǎn)廠家唯一授權(quán)

110號(hào)令第18條規(guī)定，“貨物項(xiàng)目框架協(xié)議的入圍供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)為入圍產(chǎn)品生產(chǎn)廠家或者生產(chǎn)廠家唯一授權(quán)供應(yīng)商。”這意味著，“生產(chǎn)廠家或者生產(chǎn)廠家唯一授權(quán)”實(shí)際上是貨物項(xiàng)目框架協(xié)議采購(gòu)第一階段的供應(yīng)商資格條件。110號(hào)令第9條規(guī)定，封閉式框架協(xié)議的公開(kāi)征集程序，按照政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)的規(guī)定執(zhí)行。對(duì)此，部分業(yè)內(nèi)同仁或許會(huì)有疑惑：《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）第17條明令禁止將“生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求”。110號(hào)令的規(guī)定是否與之相矛盾？

對(duì)于這一問(wèn)題，筆者理解如下：首先，站在法理角度，上述兩規(guī)定并無(wú)沖突。87號(hào)令與110號(hào)令同為政府采購(gòu)部門(mén)規(guī)章，二者的法律位階一樣，但適用于不同的采購(gòu)方式。雖然110號(hào)令明確，封閉式框架協(xié)議的公開(kāi)征集程序按照政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)的規(guī)定執(zhí)行，但同時(shí)也明確“本辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”其次，從實(shí)踐來(lái)看，上述兩規(guī)定對(duì)生產(chǎn)廠家授權(quán)具有不同要求，符合各自的實(shí)際需要。貨物項(xiàng)目框架協(xié)議采購(gòu)，一般采購(gòu)標(biāo)的眾多，如果不加以適當(dāng)限制，眾多標(biāo)的加眾多供應(yīng)商的組合，評(píng)審工作量將難以想象。而單一項(xiàng)目招標(biāo)，這方面的矛盾并不突出，禁止將生產(chǎn)廠家授權(quán)等作為資格條件，更有利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)充分競(jìng)爭(zhēng)。

封閉式框架協(xié)議下貨物項(xiàng)目每個(gè)采購(gòu)包只能用一個(gè)產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)

110號(hào)令第24條規(guī)定，對(duì)于封閉式框架協(xié)議，供應(yīng)商對(duì)貨物項(xiàng)目每個(gè)采購(gòu)包只能用一個(gè)產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)。如此規(guī)定的目是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)不同于單一項(xiàng)目采購(gòu)，涉及多采購(gòu)標(biāo)的和多個(gè)入圍供應(yīng)商。采購(gòu)標(biāo)的明確，是價(jià)格具有可比性和約束力的前提。110號(hào)令致力于建立供應(yīng)商、響應(yīng)（入圍）產(chǎn)品與采購(gòu)需求（采購(gòu)包）之間的唯一對(duì)應(yīng)關(guān)系，從而為公平競(jìng)爭(zhēng)奠定基礎(chǔ)。假設(shè)，允許供應(yīng)商用多個(gè)產(chǎn)品對(duì)同一個(gè)采購(gòu)包進(jìn)行響應(yīng)，那么對(duì)征集人來(lái)說(shuō)，就不必在采購(gòu)需求管理上費(fèi)功夫，分設(shè)采購(gòu)包并一一擬定采購(gòu)需求。而是可以像目前實(shí)踐中的一些協(xié)議供貨一樣，讓生產(chǎn)廠商對(duì)自己的產(chǎn)品一股腦兒報(bào)價(jià)，甚至可以提出所謂的投標(biāo)報(bào)價(jià)折扣率。對(duì)供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，如果按照響應(yīng)供應(yīng)商計(jì)算淘汰率，則可以運(yùn)用不平衡報(bào)價(jià)策略進(jìn)行多產(chǎn)品組合報(bào)價(jià)（如對(duì)熱銷產(chǎn)品報(bào)低折扣率、對(duì)冷門(mén)產(chǎn)品報(bào)高折扣率）；如果按照響應(yīng)產(chǎn)品計(jì)算淘汰率，產(chǎn)品線長(zhǎng)的廠家，則可以利用其產(chǎn)品數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，有保有棄，確保有產(chǎn)品入圍。如此一來(lái)就會(huì)弱化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，甚至競(jìng)爭(zhēng)失效，有失公平。

框架協(xié)議采購(gòu)和電子賣場(chǎng)不可混為一談

根據(jù)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》以及《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)<深化政府采購(gòu)制度改革方案>的實(shí)施意見(jiàn)》，框架協(xié)議采購(gòu)和政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)都是適用于小額零星采購(gòu)，而110號(hào)令第8條又規(guī)定，“框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行電子化采購(gòu)。”這是否意味著框架協(xié)議采購(gòu)就是電子賣場(chǎng)呢？答案是否定的。框架協(xié)議采購(gòu)和電子賣場(chǎng)各有特點(diǎn)和應(yīng)用場(chǎng)景，二者不可混為一談。

首先，“框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)實(shí)行電子化采購(gòu)”，這是針對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)的特點(diǎn)和實(shí)際需要所作出的制度安排，與電子賣場(chǎng)沒(méi)有必然聯(lián)系?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)一般具有多采購(gòu)標(biāo)的、多供應(yīng)商、多用戶、運(yùn)行期限長(zhǎng)的特點(diǎn)，框架協(xié)議訂立主體需要將入圍信息告知適用框架協(xié)議的所有采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象，征集文件和入圍信息要在整個(gè)框架協(xié)議有效期內(nèi)隨時(shí)可供公眾查閱，用戶反饋和評(píng)價(jià)情況要向采購(gòu)人和服務(wù)對(duì)象公開(kāi)，大量成交結(jié)果需要公告等?？梢哉f(shuō)，框架協(xié)議采購(gòu)的透明度要求和運(yùn)行操作需要，決定了電子化采購(gòu)是框架協(xié)議采購(gòu)的必要選擇。

其次，電子賣場(chǎng)“套不進(jìn)”框架協(xié)議采購(gòu)的框子。關(guān)于電子賣場(chǎng)，目前尚沒(méi)有法律意義上的嚴(yán)謹(jǐn)界定，但中央和地方層面按照《深化政府采購(gòu)制度改革方案》要求建設(shè)的電子賣場(chǎng)（或稱網(wǎng)上超市、網(wǎng)上商城等）有一個(gè)共同點(diǎn)，即幾乎都采用公開(kāi)征集、審核入駐方式廣泛吸納各類供應(yīng)商，從供給側(cè)豐富供應(yīng)商和商品資源，提高效率，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。雖然電子賣場(chǎng)運(yùn)行模式與聯(lián)合國(guó)《公共采購(gòu)示范法》中的開(kāi)放式框架協(xié)議有類似之處，但與110號(hào)令所確立的框架協(xié)議采購(gòu)基本機(jī)制卻有根本不同。110號(hào)令中的框架協(xié)議采購(gòu)必須先明確具體采購(gòu)標(biāo)的、再圍繞采購(gòu)標(biāo)的進(jìn)行價(jià)格和質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)。因此，盡管一些地方財(cái)政部門(mén)曾建議將電子賣場(chǎng)歸入框架協(xié)議采購(gòu)范圍加以規(guī)范，但為了不沖擊框架協(xié)議采購(gòu)的基本機(jī)制，110號(hào)令沒(méi)有籠統(tǒng)的將電子賣場(chǎng)納入框架協(xié)議采購(gòu)的范圍。

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